독도 : 언제, 어떤 계기로 분쟁 대상이 돼왔나

[독도는한국땅]

일본 정부는 14일, 중학교 새 학습지도요령 사회과 해설서에 독도가 일본 고유의 영토라는 내용을 명기해 발표했다. 일본 문부과학성이 이날 오후 발표한 중학교 사회과 학습지도요령 해설서에 담긴 독도 관련 내용은 아래와 같다.


『(중략)... 우리나라(일본)는 사면이 바다로 둘러싸인 국토이기 때문에 직접 타국과 육지를 접하지 않은 점을 느끼게 하고, 국경이 갖는 의미에 관해 생각하게 하거나, 우리나라가 정당하게 주장하고 있는 입장에 기초해 당면한 영토문제와 경제수역 문제 등을 생각하게 하는 것도 중요하다.


그런 점에서 북방영토가 우리 고유 영토라는 점 등 우리나라 영역을 둘러싼 문제도 생각하도록 하기 위해 북방영토(하보마이, 시코탄, 구나시리, 에토로후섬)와 관련, 그 위치와 범위를 확인시킴과 동시에 북방영토가 우리나라 고유의 영토이지만 현재 러시아에 의해 불법 점거돼 있기 때문에 반환을 요구하고 있다는 점 등에 대해 정확하게 다룰 필요가 있다. 또한 우리나라와 한국과의 사이에 다케시마(독도)를 둘러싸고 주장에 차이가 있다는 점 등에 대해서도 북방영토와 마찬가지로 우리나라의 영토·영역에 관해 이해를 심화시키는 것도 필요하다』


  독도가 일본 ‘고유의 영토’라고 단언하지는 않았지만, ‘러시아가 불법 점거’하고 있는 북방영토와 같은 맥락에서 언급함으로써 한국이 독도를 마치 불법 점거하고 있는 듯한 뉘앙스를 강하게 풍기고 있다. 또 일본 정부는 당초 ‘새 학습지도요령’에 독도에 대한 영유권 주장을 명기할 생각이었으나 한일간 마찰이 불거지는 것을 막기 위해 ‘해설서’에 기술하는 쪽으로 방침을 바꿨다는 후문이다.


  역사적으로, 지리적으로, 문헌상으로, 국제법상으로 우리 고유의 영토인 독도가 이 지경이 된 데는 근본적으로는 일본의 책임이 크지만, 역대 한국정부의 책임도 적지 않다. 독도가 우리땅인 사료적 근거는 무엇이며, 독도가 언제, 무슨 일을 계기로 국제분쟁의 대상이 돼 왔는지를 요약 정리했다. 참고로 이 글은 지난해 독립기념관이 발간한 <독립기념관 20년사>에 필자가 기고한 내용으로, 일부 대목은 가필했음을 밝혀둔다.


[ 독도 문제 ]


  한국의 고유영토인 독도를 둘러싼 한·일간의 영토분쟁은 그 뿌리가 일본의 제국주의 침략전쟁에서 기인하고 있다. 대륙침략의 전초전이라고 할 수 있는 청일전쟁과 러일전쟁에서 승리한 일본은 그 여세를 몰아 1905년 한국을 침탈하면서 그 일환으로 독도를 자국의 시마네 현에 편입시켰다. 일본이 독도를 자국영토라고 주장하는 근거는 바로 여기서 시작된다. 그러나 패전 후인 1946년 미군은 일본이 제국주의 시절 약탈한 영토를 일본에서 분리조치를 취하였다. 이로써 일본의 독도영유권 주장은 ‘원인무효’가 된 셈이다.  


  한·일간에 독도를 둘러싼 영유권 논쟁이 쟁점화되기 시작한 것은 이승만 정권시절부터다. 1952년 한국정부는 이른바 ‘평화선’을 설정, 독도 인근에 일본어선의 출입을 금지시키자 일본은 이에 맞서 독도가 자기네 영토라고 주장하고 나섰다. 그 이후로부터 지금까지 한·일간에 독도분쟁은 계속되고 있다. ‘한·일우정의 해’로 선포된 지난 2005년 2월 22일 일본 시마네 현 의회는 ‘다케시마의 날’을 선포, 한·일 양국의 독도분쟁은 더욱 가열되었다.

  
  1) 사료로 보는 독도영유권 역사


  독도가 한국의 고문헌에 처음 등장하는 것은 신라 지증왕 13년(서기 512년)에 동해의 소왕국인 우산국(于山國)이 신라에 병합되었다는 기록이다. 당시 우산국은 울릉도와 우산도(독도)를 포함한 소왕국이었다. 이 같은 사실은 <세종실록지리지>(1942년) <동국여지승람>(1481년) 등 조선시대 관찬문서에 자세히 기록돼 있는데, 당시 조선정부는 독도를 ‘우산도’라고 불렀다.

  일본 측 고문헌에 독도가 등장하는 것은 1667년에 편찬된 <은주시청합기>의 기록이 처음이다. 여기에는 ‘울릉도(竹島, 다케시마)와 독도(松島, 마쓰시마)는 고려의 영토이고, 일본의 서북쪽 국경은 은기도(隱岐島, 오키섬)를 한계로 한다.’고 기록돼 있다. 결국 일본 최초의 독도관련 고문헌 역시 독도가 원래 한국 영토임을 증명하고 있는 셈이다.


  한편 고이즈미 총리 시절인 2006년 5월 일본정부는 내각회의에서 ‘1954년 이후 한국의 독도영유는 불법점거이며, 일본은 늦어도 17세기 중반 독도영유권을 확립했고, 1905년 내각회의가 독도영유권을 재확인 의결했다’는 결정서를 국회답변 형식으로 의결한 바 있다. 결론을 앞세우면 이는 전혀 근거 없는 억지주장인 셈이다. 조목조목 따져보면 그 거짓 주장의 실체가 드러난다.


  첫째, ‘17세기 중반 독도영유권 확립’ 관련. 일본 도쿠가와 막부 시절 시마네 현에 사는 어부 2명이 조선땅 울릉도와 독도에 월경하여 고기잡이 허가를 신청하자 도쿠가와 막부는 1618년 ‘죽도(울릉도) 도해면허’와 1656년 ‘송도(독도) 도해면허’를 각각 내주었다. 여기서 ‘도해(渡海)면허’는 남의 나라 땅으로 들어갈 때 내주는 허가서로, 오늘날의 여권과 같은 것이다. 일본 어부가 울릉도와 독도에 고기잡이 가는데 허가가 필요한 상황이었으니 당시 이곳은 이미 ‘남의 나라 땅’, 즉 조선영토임이 증명된 셈이다.

  더욱 놀랄만한 점은 조선 측의 항의를 받은 막부가 1696년 1월 울릉도와 독도가 조선영토임을 재확인하고 위의 두 어부에게 내준 도해면허를 모두 취소하고는 일본어부들의 울릉도, 독도 출어를 금지시켰다는 사실이다. 이 같은 사실은 앞에서 언급한 <은주시청합기>, 일본내무성 ‘공문록’ 등 고문헌에 잘 나타나 있다. 결국 17세기 중엽 일본이 독도의 영유권을 확립했다는 주장은 사실이기는커녕 도리어 독도가 조선의 영토였다는 사실만 재확인시켜준 셈이다.


  독도가 한국 땅임을 보여주는 결정적인 자료는 또 있다. 명치정부 시절 국가최고기관인 태정관(太政官)의 ‘지령문’이 바로 그것이다. 일본 내무성은 1876년 전국의 지적(地籍)을 조사하고 지도를 만들기 위해 각 현에 조사를 지시했다. 이에 따라 시마네 현은 울릉도와 독도를 시마네 현 지도와 지적조사에 포함시킬지 여부를 내무성에 문의했다. 이에 내무성은 5개월간의 조사 끝에 울릉도와 독도는 조선의 영토라고 결론짓고 조사대상에서 제외키로 결정했다.

  그러나 내무성은 영토문제는 중요사안이라고 여겨 1877년 3월 태정관에 “다케시마 외 일도(竹島 外 一島)는 1699년 조선과 구 일본정부간에 왕래가 끝나 본방(本邦, 일본)과는 관계가 없는 것으로 알고 있으나 국가 판도(版圖)의 취함과 버림은 중대한 일이니 확인하고 싶다”며 자문을 구했다. 이에 대해 태정관은 자체조사 후 3월 29일자로 울릉도와 독도는 ‘우리나라와는 관계가 없다’는 취지의 지령문을 내려 보냈다. 이 지령문에는 울릉도와 독도는 “일본과 관계가 없는 것으로 명심할 것”이라는 문구까지 나오는데, 이 공문서는 그 해 4월 9일 시마네현에도 하달됐다.


  한편 태정관은 이에 앞서 1870년에도 ‘다케시마(울릉도), 마쓰시마(독도)가 조선의 부속이 된 전말’을 외무성에 조사케 한 바 있다. 주목할 점은 당시 태정관이 다케시마와 마쓰시마를 ‘조선의 부속’이라고 전제한 사실이다. 문제의 ‘태정관 지령문’은 지난 1987년 호리 가즈오 일본 교토대 교수가 ‘1905년 일본의 다케시마(=독도) 영토 편입’이라는 논문을 발표하면서 내무성문서와 함께 이를 처음 공개했다. 호리 교수는 일본 내무성의 <일본해 내 다케시마 외일도 지적편찬 방사(方伺)>라는 자료를 인용하면서 ‘다케시마’는 울릉도이며, ‘외 일도’는 마쓰시마, 즉 독도라는 사실을 밝혀냈다.


  둘째, ‘1905년 내각회의가 독도영유권 재확인’ 관련. 1905년 1월 28일 일본정부는 독도를 처음으로 자기 영토로 편입하면서 두 가지 주장을 폈다. 하나는 편입 당시 독도가 ‘주인이 없는 땅’, 즉 무주지(無主地)였다는 점, 다른 하나는 나카이(中井)라는 시마네 현 거주 일본어부가 1903년 독도 연해에서 강치(물개의 일종)잡이를 한 사실이 ‘무주지선점(無主地先占)’의 근거가 된다고 주장했다. 그런데 문제는 당시 일본 내무성은 그 섬이 조선 우산도여서 한국영토라는 의견을 냈고, 나카이 역시 이 섬을 한국영토로 인식하고 한국정부에 고기잡이청원서를 내려고 했다는 사실이다.

  그럼에도 불구하고 이 섬(독도)이 일본영토로 편입된 것은 일본 해군성, 외무성이 러일전쟁 수행에 필요하다며 ‘무주지’라고 우겨서 강제 편입하였기 때문이다. 일본 내각회의가 1905년 독도를 자국의 영토로 편입한 사실은 앞서 ‘17세기 중엽 독도영유권 확립’ 주장과도 앞뒤가 맞지 않는다. 즉 이미 17세기에 영유권을 확립한 땅을 1905년에 ‘무주지’란 명분을 붙여 재차 자국영토로 편입할 필요가 없기 때문이다. 결국 사료와 역사적 연원으로 따진다면 독도는 두말할 필요도 없이 한국 땅이다.



  2) ‘샌프란시스코 조약’의 부실로 인한 독도분쟁


  독도 영유권 분쟁은 제2차 대전 종전 후 미국이 일본에서 전후청산을 하면서 이를 명쾌히 마무리하지 않은 탓도 있다.


  국제법상 기관인 연합국최고사령부(SCAP)는 ‘카이로선언’과 ‘포츠담선언’의 정신에 입각해 1945년 9월 2일 구 일본제국이 1894년 1월 1일 이후 빼앗은 모든 영토를 원주인에게 되돌려주는 작업을 개시했다. 이에 따라 SCAP는 한반도를 일본에서 분리해 반환시키고, 이듬해 1월 29일에는 지령 제677호 제3항에서 제주도 울릉도 독도를 한국영토로 판정해 주한 미군정으로 이관시켰다.

  그해 6월 22일 SCAP는 독도와 그 12해리 수역에 일본어부들의 접근을 막으며 독도가 한국영토임을 거듭 명백히 했다. 3년간의 미군정이 끝나고 1948년 8월 15일 대한민국정부가 수립되자 유엔은 그 해 12월 총회에서 대한민국의 영토와 주권을 승인했다. 당시 대한민국의 영토에는 독도가 포함돼 있었다. 독립 후 한국의 영토문제는 이처럼 완벽하게 마무리됐는데 독도분쟁은 어디서 터져 나온 것일까?


  일본이 패전한 후 일본을 점령하고 있던 연합국최고사령부는 1952년에 일본을 독립시키기로 하고 그에 앞서 1951년 미국 샌프란시스코에서 일본과 강화조약을 맺었다. 양측은 조약체결에 앞서 ‘연합국의 구 일본 영토처리에 관한 합의서’를 작성, 합의했는데 여기에 한국의 영토관련 내용이 포함돼 있다. ‘합의서’ 제3조는 ‘연합국은 대한민국에 한반도와 그 주변의 한국 섬들에 대한 완전한 주권을 이양하기로 합의했으며, 그 섬에는 제주도 거문도 울릉도 독도를 포함한다.’고 규정했다.

  당초 미국이 초안한 강화조약에는 ‘합의서’에 따라 독도가 한국영토로 돼 있었다. 그런데 일본이 로비를 벌여 제6차 초안에서 독도가 한국영토에서 빠지고 말았다. 이에 대해 영국, 호주 등이 장차 영토분쟁의 소지가 있다며 6차안을 반대하자 미국은 아예 이후 초안에서 ‘독도’ 자체를 거론대상에서 빼버렸다. 이로 인해 샌프란시스코 강화조약 본문에서 ‘독도’가 결국 빠지고 말았다.


  1951년 9월 8일 연합국과 일본 간에 체결된 조약 제2조에는 ‘일본은 한국의 독립을 승인하고, 제주도 거문도 울릉도를 포함하는 한국에 대한 모든 권리 권원 및 청구권을 포기한다.’고만 기술됐다. 조약 체결 직후 일본에서는 독도가 일본영토 조항 안에 명문화되지 않은 이유를 들어 독도를 한국영토로 해석하는 경향도 있었다. 그러나 1952년 4월 28일 일본 제 독립을 전후해서 독도를 일본영토로 해석하는 주장이 생겨나기 시작했다.

  그러나 이 같은 일본의 주장은 국제사회에서 설득력을 얻지 못했다. 한국정부는 독도는 울릉도의 부속 섬이기 때문에 울릉도 영유국가의 영유가 된다는 점을 강조했다. 제주도 부속섬인 우도(牛島)가 조약문에 구체적으로 기술되지 않았지만 한국영토인 점을 예로 들어 설명하기도 했다. 이에 대해 국제사회는 대체로 한국정부의 ‘부속도서론’을 지지했다.


  독도분쟁이 시작된 결정적인 계기는 1952년 1월 18일 한국정부가 국무원 고시 제14호로 ‘인접해양의 주권에 관한 대통령 선언’(일명 ‘평화선’)을 발표한 것이었다. 이로부터 10일 뒤인 1월 28일 일본정부는 평화선 안에 있는 독도(다케시마)는 일본영토라고 주장하면서 한국의 독도영유를 인정하지 않는다는 외교문서를 한국정부에 보냈다. 이로써 한·일 간의 독도분쟁이 본격 시작되었다.  




  3) 한국의 대응과 전망


  1953년 일본이 관리와 청년들을 순시선에 태워 독도에 침입하자 한국정부는 해양경찰대를 파견해 이들을 물리쳤다. 그러나 일본의 독도침탈 야욕은 거기서 그치지 않았다. 이듬해 1954년 9월 일본은 독도문제를 국제사법재판소에 상정해 처리하자고 제안했다. 그러나 이는 한국 측의 거부로 무산되고 말았다. 이후 한·일간 국교정상화 협상과정에서 독도문제는 외교문제로 더러 논란이 되기도 하였다. 그러나 1965년 한일협정 타결로 한일어업협정이 체결되면서 ‘평화선’은 없어지고 양국은 영해에서만 배타적으로 어업을 하는 선에서 독도문제를 얼버무리고 넘어갔다. ‘대일청구권’이란 명목으로 일본으로부터 거액의 경협자금을 지원받은 박정희 정권 역시 이런 문제로 일본과 갈등을 빚고 싶지는 않은 상황이었다.


  한·일간에 독도문제가 다시 영토분쟁으로 떠오른 것은 1994년 유엔 ‘신(新)해양법’이 발효된 것이 계기였는데, 양국은 그 해 1월 신해양법을 채택하였다. 신해양법의 골자는 자국영토에서 기점을 채택하여 반지름 200해리 까지를 배타적 경제수역(EEZ)로 삼고, 400해리가 안 되는 바다에서는 해당국끼리 협상토록 한 것이다. 일본은 1996년 독도를 일본영토라고 주장하면서 독도를 동해 쪽 일본EEZ 기점으로 채택하고, 독도와 울릉도 중간선을 EEZ 경계선으로 하자고 선수를 치고 나왔다. 이에 대해 당시 한국정부는 일본의 주장을 제안을 거부하고 한국의 독도와 일본의 오키섬 중간선을 한-일EEZ 경계선으로 제안했어야 마땅했다.


  그러나 뜻밖에도 한국 측은 이듬해인 1997년 ‘독도기점’을 버리고 울릉도를 한국 EEZ기점으로 채택하고는 한국 울릉도와 일본 오키섬 사이 중간선을 한-일EEZ 경계선으로 제안하는 실책을 범해 우리 스스로 독도영유권을 포기하는 셈이 됐다. 당시 한국 측은 독도는 무인(無人) 암석의 섬인데다 울릉도 기점을 취해도 독도가 한국EEZ 안에 들어온다고 판단한 때문이었다. 그러나 한국 측의 이런 판단은 도무지 말이 안 되는 얘기다.


  우선 일본이 ‘독도기점’을 들고 나온 마당에 한국 측이 ‘울릉도기점’으로 양보해야할 하등의 이유가 없다. 또 하나는 일본이 울릉도와 오키섬 사이를 양국의 경계선으로 제안하지 않을 경우 독도가 한국EEZ 안에 들어올 수 없다는 점이다. 양국 간에는 1996년 이후 5년간 4차에 걸쳐 EEZ경계협정회담이 열렸는데 일본은 그 때마다 ‘독도기점’을, 한국은 ‘울릉도기점’을 제안해 마치 한국이 독도를 포기하는 인상마저 준 감이 없지 않았다. 사료 상으로도 과거부터 현재까지 독도영유권을 확보하고 있고, 현재 독도를 실효적으로 지배하고 있는 한국정부는 EEZ ‘독도기점’을 선언하는 것은 권리이자 의무라고 할 수 있다.


  일본이 독도문제에 고집하는 것은 여러 가지 이유에서다. 한동안 국제여론을 의식하고 한국과의 관계악화를 우려해 독도문제에 대한 공세적 발언을 자제해온 일본정부가 1996년 들어 ‘독도기점’을 들고 나온 것은 당시 우익성향의 하시모토 정권의 출범과 무관치 않다. 일본정부는 독도문제를 국내정치 상황은 물론 다각적인 포석에서 접근해오고 있다. 우선 일본은 독도가 ‘분쟁지역’이라는 인상을 국제사회에 확산시키는 동시에 독도 문제을 통해 중국(센카쿠제도)과 러시아(북방4개 섬)와의 영토분쟁에 연결시켜 활용하려는 것이며, 한국과의 EEZ 경계설정 협상에서 유리한 입장에 서기 위한 목적으로 분석된다.


  양국 간에 독도분쟁이 매듭 지워지지 않은 가운데 잊을만하면 한 번씩 터져 나오는 일본의 영유권 주장에 대해 한국정부는 ‘실효적 지배’ 등을 이유로 그간 미온적으로 대처해온 점이 없지 않다. 이는 참여정부 들어와서도 마찬가지 행태를 보였다. 이에 대해 국내 학계와 시민단체는 이제 우리 정부가 나서서 관련사료 발굴, 국제협력 등을 통해 보다 적극적으로 대처할 것을 요구한 바 있다. 이번 일본정부의 처사에 대해 강경대응 방침을 천명한 이명박 정부가 독도문제를 향후 어떻게 풀어나갈지 주목된다.  

출처:탐인(探人) 정운현의 '역사와의 대화'