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요약: 제약사들이 미국 외 다른 나라에 대한 헤게모니를 강화하기 위해 미국이 다른 나라에 팔거나 기부, 후원하는 걸 못하게 계약했다
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미국은 지난 2020년 3월부터 2021년 2월까지 제약사 6곳, 공정 후처리 및 위탁생산사 5곳, 백신 생산 설비 및 임상시험 장비 제조사 7곳 등 총 17개사(1개사 중복)에 약 186억 달러, 우리 돈으로 무려 22조 4천억 원에 가까운 돈을 쏟아부었다.
이는 대한민국 국군의 간부 제외 병사 병력 전체의 연봉을 연 3천만 원으로 책정할 수 있는 규모이며, 2020년 우리나라의 전체 추경예산 66.8조원의 1/3 규모이다.
김현성
미국은 어떻게 백신 헤게모니를 쥐게 되었나
-법률과 행정과 기업 간의 숨막히는 게임-
미국은 Covid-19 의 방역과 그 후처리에 있어 세계에서 가장 특이한 양태를 보여주는 국가다.
초기 방역과 대처에는 완벽한 실패를 보여 수많은 감염자와 사망자가 발생했지만, 그 이후의 백신 생산과 접종에 있어서는 다른 그 어떤 국가보다 완벽한 성공을 거두고 있기 때문이다.
특히 미국은 그 와중에 행정부가 한 번 바뀌었기 때문에 이 같은 현상은 트럼프의 실패와 바이든의 성공으로 보일 수 있으나, 이는 정책시차에 따른 착시일 뿐 실제로 그렇지는 않다.
오늘 하고자 하는 이야기는, 트럼프-바이든 행정부가 배턴을 주고받으며 합작한 미국의 백신 헤게모니 쟁탈 과정이며, 그 과정에서 보여지는 미국의 ‘힘’ 에 관한 사실들이다.
#1. 준비와 시작 : 오퍼레이션 워프 스피드
미국은 지난 2020년 5월 15일 도널드 트럼프 전 대통령의 주재로 ‘워프 스피드 작전’ 을 공식적으로 발표했다. 작전이라는 이름이 붙을 만큼 비장했던 이 계획은, 당시까지만 해도 전문가들 사이에서 최대 18개월로 예상되던 Covid-19 백신의 개발 기간을 8개월로 단축하는 것을 그 골자로 하였다. OWS(Operation Warp Speed)의 시작은 미국 내 제약사들에 대한 대규모 개발비 지원이었다.
여기서 한 가지 특이한 점은, 모든 개발비 지원이 ‘at risk’ 의 개념으로 이뤄졌다는 것이다. 이는 간단하게 풀이하자면 위험도와 상관없이 무조건 투자하겠다는 이야기에 가깝다. 백신은 임상을 통과하지 못할 경우 사실상 모든 투자금은 공중분해되고 그 백신은 쓰레기가 되는데, 이 모든 위험을 연방정부가 전적으로 감수하고 임상 결과에 상관없이 우선 개발비를 지원하고 보겠다는 것이다.
이에 미국은 지난 2020년 3월부터 2021년 2월까지 제약사 6곳, 공정 후처리 및 위탁생산사 5곳, 백신 생산 설비 및 임상시험 장비 제조사 7곳 등 총 17개사(1개사 중복)에 약 186억 달러, 우리 돈으로 무려 22조 4천억 원에 가까운 돈을 쏟아부었다. 이는 대한민국 국군의 간부 제외 병사 병력 전체의 연봉을 연 3천만 원으로 책정할 수 있는 규모이며, 2020년 우리나라의 전체 추경예산 66.8조원의 1/3 규모이다.
중요한 사실은 이 정도 규모의 자금이 상기 언급한 at risk 개념, 즉 타당성을 전혀 고려하지 않고 추후로도 고려하지 않을 것을 전제하고 지원한 금액이라는 것이다. 미국이 이 와중에 대한민국 GDP를 아득히 뛰어넘는 긴급 경기부양책을 지속 시행했음을 고려할 때 더욱 의미가 크다고 할 수 있다.
#2. 공급망을 최적화하라 : 밸류체인 관리/투자
OWS가 미국의 백신 헤게모니 쟁취에 큰 역할을 한 것은 그 어마어마한 자금의 투입도 있지만, 백신 전체의 생산 밸류체인을 A to Z 모두 포괄하는 투자를 수행했다는 점이다. 당장 일본이 다급하게 백신을 이래저래 계약하고 물량을 마련하고 있지만 정작 특수 주사기가 부족하여 애로 사항을 겪고 있다거나, 아스트라제네카가 분투하고 있음에도 유럽이 물량 부족에 허덕이는 것도 결국 밸류체인 관리의 미숙에서 발생하는 것이다.
미국은 OWS 를 통해 백신의 레시피 개발은 물론 임상시험, 임상시험에 필요한 장비, 생산 설비, 주사기 및 주삿바늘에서 패키징 공정까지 모든 과정에 대규모의 현금을 투입했고, 이 과정에서 미국 내 회사가 아닐지라도 과감한 입도선매를 수행했다. 실제로 아무리 훌륭한 백신이 준비되었더라도 단지 주삿바늘(물론 주삿바늘은 매우 중요하지만)이 없다는 사실만으로 빠른 접종은 어렵다.
이는 비단 OWS 뿐만 아니라 미 보건복지부 산하 기관인 BARDA(Biomedical Advanced Research and Development Authority, 생물의약품첨단개발연구국)에서 모든 밸류체인을 Bird’s-eye 관점에서 접근하고 효율적으로 자원을 배분할 수 있었기 때문이다. 실제로 유럽위원회 집행위원장인 어설라 폰 데어 라이엔은 유럽에 BARDA 와 같은 기구가 부재한 것이 백신 공급에 차질을 빚은 원인 중 하나라고 지적한 바 있다.
여기서 한 가지 오해하지 말아야 할 것은, 이는 트럼프 행정부의 공이기는 하지만 ‘트럼프가 있었음에도 불구하고’ 이뤄낸 일로 바라보아야 한다는 점이다. 실제로 트럼프는 하이드록시클로로퀸 사용의 권장 등 비전문가의 입장에서 수많은 트롤링을 저질렀고, BARDA 국장이자 보건 전문가였던 릭 브라이트를 석연치 않은 이유로 쫓아내는가 하면 초기 마스크의 미확보 등 무수한 실패를 이미 선보인 바 있다. 결국 이는 미국 시스템을 구성하고 있는 하부 전문가들이 일궈낸 승리라는 뜻이다.
#3. ‘Hoard’ the Line : 방위물자생산법
미국이 OWS 에 이어 백신 대량생산 및 공급을 위해 동원한 것은 방위물자생산법(Defense Production Act of 1950, DPA)이었다. 실제로 트럼프 대통령은 마스크와 치료용 인공호흡기 등의 초기 조달에 실패하자 부랴부랴 DPA 를 발동하여 대응에 나섰고 이것이 시초였다.
DPA의 발동은 총 세 가지 단계로 구성되는데, 첫째는 연방 정부가 DPA 대상으로 지정된 물품의 생산을 위한 모든 원자재의 수급과 가격을 통제하고, 두 번째는 관련 제품 생산을 정부의 계획과 목표에 의해 이루어지게 하며, 마지막으로 생산된 완성품의 분배까지 일괄적으로 정부의 계획에 의하게 하는 법이다. 미국답지 않은 사회주의식 계획경제 법안이지만 연방 정부의 셧다운이나 허리케인 피해 등에 대응하기 위해 현재까지 약 50차례 이상 발동돼 온 법안이기도 하다.
실제로 미국의 백신 대량생산은 OWS와 DPA가 적절히 조합된 결과이기도 한데, 이와 관련된 가장 큰 증거는 NYT에서 보도되기도 한 화이자의 연방정부에 대한 DPA 발동 요청이다. 화이자는 당시 백신 생산에 필요한 지질(Lipids, 비극성 용매에 용해되는 생체입자의 총칭)의 조달에 어려움을 겪자 백신 1천만 도즈 추가 생산을 옵션으로 걸고 자신들이 필요한 9개 품목에 대한 DPA 발동을 요청했다. 말 그대로 제약사가 백신 생산을 대가로 정부와 법률 거래를 한 것이다.
기업이 자신에게 유리한 방향으로 법안을 발동하기 위해 정부에 옵션을 걸고 딜을 하는 것은 평시 상황에서는 디스토피아물에나 나올 법한 기업의 갑질이 될 수 있겠으나, 2020년의 미국은 찬밥 더운 밥을 가릴 겨를이 없었고 당연하지만 화이자의 요청에 응할 수밖에 없었다. 물론 이것이 결과적으로 미국의 백신 공급에 도움이 됐기도 하다. 한편 DPA 는 미국 외 지역의 백신 쇼티지에 공헌하기도 했는데, 이는 트럼프 행정부가 다소간의 기름을 미리 칠해 두었기 때문이다.
#4. 미국은 왜 물량을 틀어쥐고 있는가
바이든 행정부가 가까운 동맹국 위주로라도 백신을 공유하고 싶어하는지에 대해서는 아직 확실하게 밝혀진 것은 없다. (다만 미국의 민간 씽크탱크들은 바이든 정부의 적극적인 백신 공유가 필요함을 주장하고 있다.) 다만 미 국방부는 동맹국에 대한 백신 공여 또는 스왑에 부정적이지 않다. 하지만 여기서 문제가 있는데, 트럼프 행정부의 계약상 백신의 공여가 원천적으로 차단돼 있기 때문이다.
실제로 바이든의 인수위 팀은 트럼프 행정부의 각 제약사 간 계약을 살펴보고 경악했는데, 트럼프 행정부의 화이자/모더나/AZ/얀센 간 계약에 모두 “미국 내 수요가 아예 없지 않은 이상 미국 정부는 백신을 마음대로 공여할 수 없다.” 라는 조항이 떡하니 박혀 있었기 때문이다. 즉 미국은 자국 내에서 백신 수요가 아예 없어지지 않는 이상 핵심 동맹국이라 할지라도 미국 정부가 계약한 백신 중 잉여분을 공여할 수가 없게 되는 것이다.
실제로 미국 정부는 타국과 백신 관련 협정을 맺고 싶어도 “donate”, “sell”, “share” 등의 단어를 사용할 수 없다. 계약 위반이 되기 때문이다. 실제로 Vanity Fair 의 취재 결과 지난 3월 30일 백악관 주재 회의에서 미 연방정부 당국자 1명이 AZ 백신에 대해 ‘donate’ 라는 단어를 사용하자 그 자리에서 즉각적으로 다른 관계자들이 “Don’t use that word.” 라고 제지한 바 있다고 전해진다.
현재 우리나라와 미국의 백신 스왑 협상이 일견 지지부진해 보이는 이유 역시 트럼프 행정부가 계약에 기름칠을 해 둔 덕택에 미국 정부에서 남는 백신을 나눠 주고 싶어도 제약사들과의 계약 위반 때문에 적절한 방법을 찾지 못 하는 것에 가깝다. 즉 미국처럼 압도적인 현질로 입도선매를 하지 못 하는 모든 국가들은 사실상 번호표를 뽑고 대기를 타야 한다는 말과 같다.
결국 미국은 원치 않은 시점에 원치 않은 물량을 쥐는 ‘백신 호더’ 가 될 수도 있다.
중국과 러시아를 제외한 모든 국가는 현재 미국만 쳐다보고 있고, 특히 방역체계의 붕괴로 일 확진자가 미국을 추월하기 시작한 인도의 경우 더욱 아수라장인 상황이다.
하지만 바이든 행정부의 답은 여전히 “NO, Period” 가 될 수밖에 없다. 행정부의 변경과 법률, 기업과의 계약이 복잡하게 얽힌 결과물이며, 이것이 곧 미국의 파워라는 것이다.